Prof. dr. Ciril Ribičič: Že dalj časa opazujem tri deformacije delovanja slovenskega ustavnega sistema, ki so se udomačile do te mere, da sploh več ne opazimo, da je kaj narobe. Prva je samoobnavljanje strankokracije, ki jo omogoča sistem volitev poslancev; druga je centralizacija države, povezana z odsotnostjo pokrajin in tretja je prevlada izvršilne oblasti nad zakonodajno in sodno.
Na prvo sem opozoril s knjigo Volitve v slepi ulici (Beletrina, 2022), o drugi smo v Inštitutu za ustavno pravo leta 2024 izdali zbornik Ustanavljanje pokrajin (to poskuša operacionalizirati Sinteza); tretje pa se lotevam tokrat. Po ustavi imajo volivci odločilen vpliv na izbiro poslancev, pri nas pa vodstva strank zagotavljajo izvolitev svojih vodilnih kandidatov v skrbno izbranih izvoljivih okrajih. Po ustavi so pokrajine z zakonom določene lokalne skupnosti širšega pomena, v resničnem življenju pa njihove naloge arbitrarno nadomeščajo ministri in občinski župani. Po ustavi ima oblast ljudstvo in jo izvršuje v skladu z načelom delitve oblasti, v resničnem življenju pa je prva izvršilna oblast, sledi zakonodajna, potem pa dolgo nič, preden pride na vrsto sodstvo. Med navedenimi določbami ustave in prakso so torej globoke vrzeli.
Bistvo delitve oblasti je medsebojno omejevanje po načelih zavor in ravnovesij, ki niso same sebi namen. Pozitivne učinke delitve oblasti pa ogroža povzdigovanje izvršilne oblasti. Povedano drugače: brez delitve oblasti, brez medsebojnega omejevanja, se demokratična republika postopno spreminja v avtokratično diktaturo. Namen delitve ni spopad in podrejanje, temveč je medsebojno sodelovanje in iskanje optimalnih rešitev. Delitev oblasti je v ustavni demokraciji temeljni branik pred avtokratičnimi težnjami.
Zakaj se že nekaj časa obotavljam kritično spregovoriti o izvršilni oblasti? Zato, ker se bojim očitkov, da se v času, ko velesile drvijo v avtokracijo, ukvarjam z malenkostnimi slabostmi v primerjavi s tistimi, ki se dogajajo na svetovni sceni. Očitek ni upravičen. Izvršilna oblast, tokrat zlasti na evropski in na nacionalni ravni, nas bo prepričevala, da sedanji čas, v katerem je na kocki obstoj demokracije, ni pravi za promoviranje delitve oblasti, ker potrebujemo enotno. Pri tem pozablja, da je najboljša obramba demokracije, če deluje sistem tudi v takšnih razmerah skladno z ustavnimi demokratičnimi omejitvami.
Ob konstituiranju nove oblasti po zadnjih parlamentarnih volitvah v Sloveniji je nekdanja oblast, v kateri so bili najbolj glasni nekdanji ministri, vzpostavila rušilno opozicijo. Niso čakali sto dni, niti sto ur, temveč so v prvih sto minutah, vložili na desetine zakonov in predlogov za razpis referendumov. Prepričani, da se jim je na volitvah zgodila krivica, so napovedovali predčasne volitve v najmanj enem letu. Nova vladna koalicija je pristala na vsiljeno polarizacijo, ki traja že cel mandat. Kako stare zamere niso presežene, dokazuje najnovejši referendum, na katerem so kultura in umetniki žrtve maščevalne akcije zaradi tri leta starega poraza. Pri tem je zanimivo, da referendum predlagajo tisti, ki so ravnokar onemogočili uvedbo prednostnega glasu, čeprav jo je na referendumu podprlo prek 70% volivcev. Odkrito priznavajo, da referendum predlagajo zato, da bi oslabili vladno koalicijo pred volitvami. Njihove prve predvolilne podobe z jumbo plakatov pa kažejo, da opozicija ne namerava prepričevati volivcev o lastnih odlikah, temveč bo demonizirala aktualno oblast.
V takšnih razmerah je malo pripravljenosti za spoštovanje ustave na sploh in delitve oblasti še posebej. Po ustavi se namreč delitev oblasti ne odvija samo med oblastjo in opozicijo in med centralno in lokalno oblastjo (vertikalna delitev oblasti), temveč se odvija tudi znotraj vladajoče politike po načelih medsebojnih zavor in ravnovesij med vrhovnimi državnimi organi. Ko predsednik vlade svoja najbolj pomembna stališča razglaša tako, da mu hrbet krijejo poslanci njegove stranke, nastane zanimivo vprašanje: kdo tukaj koga nadzira, kdo je suvereni vladar in kdo so poslušni izvajalci vladne politike? Kdo je kreator politike in zakonodaje in kdo njun izvrševalec.
Mnogi štejejo izvršilno oblast za edino pravo, realno oblast, ki je operativna in učinkovita. Že ko sem pred več kot pol stoletja pisal doktorsko disertacijo, sem ugotavljal, da sta za vse sisteme, pa naj bodo predsedniški, pol-predsedniški, parlamentarni ali skupščinski, značilni prevlada in krepitev izvršilne oblasti. V državah, ki so izvorno na prvo mesto postavljale zakonodajno oblast (kongresni sistem, parlamentarni sistema, skupščinski sistem), se je postopoma težišče preneslo na izvršilno oblast. Ta proces je vedno znova dobil pospešek v kriznih razmerah. Sodobni svet se kar naprej nahaja v krizi, za Slovenijo pa bi lahko rekli, da postaja »kriza« njeno drugo ime. V zadnjem desetletju so nas pretresale ekonomsko-finančna, covidna, poplavna, okoljska in ukrajinska kriza, sedaj pa se bližajo uničujoči tornadi v obliki izvršilnih ukazov, ki se širijo iz Bele hiše. V krizah pa se je pokazalo, da so med razlogi za neuspeh in poglabljanje kriz prav tiste značilnosti, ki jih sama izvršilna oblast šteje za svoje temeljne prednosti. Hitro sprejemanje odločitev, ne da bi se ozirali na demokratične omejitve in procesne standarde, povzroča več problemov kot jih reši.
Dejstvo, da v Washingtonu vsakodnevno preurejajo svetovno ureditev z izvršilnimi ukazi, ne sme postati alibi za kršitev načela delitve oblasti v Sloveniji, kjer nista v veljavi niti večinski volilni sistem, niti predsedniški sistem. Tudi v Evropi je vse več tistih, ki menijo, da se izvršilnim ukazom lahko upira le enotna in močna izvršilna oblast, za katero stoji najmodernejše orožje. Oboroževanje pa bo po mojem mnenju vodilo do tega, da bodo voditelji evropskih držav vse bolj podobni tistim z vzhoda in zahoda, pred katerimi naj bi jih orožje obvarovalo. Poleg tega kopičenje orožja slej ko prej vodi do njegove uporabe, medtem ko je podcenjen pomen kopičenja znanja in sociale. Sicer pa izgleda, kot da je danes lažje dobili milijardna sredstva za oboroževanje, medtem ko še včeraj ni bilo mogoče najti nekaj milijonov za potrebe zdravstva, izobraževanja in socialo, da niti ne omenjam o kako majhnih zneskih se odloča na referendumu. Če nam je lahko sploh kaj v sedanjih razmerah v tolažbo je da se slovenska vlada in predsednica ne vsiljujeta v prve vrste držav, ki bi se na vrat na nos oboroževale s kupovanjem ameriškega orožja.
Državna oblast, deljena in omejena, razpršena in medsebojno nadzorovana je ključnega pomena za njeno učinkovitost. Zujf v času ekonomske krize in odloki v času covidne krize so primer zlorabljanja kriznih razmer za utrjevanje prevlade izvršilne oblasti. Prejšnji in sedanji izvršilni oblasti je skupno negativno stališče do sodstva. Prejšnja se je na vsakem koraku poskušala maščevati »krivosodju«. Aktualna izvršilna oblast pa je zlasti v okviru plačne reforme demonstrirala svoje stališče, da sodniki niso enakopravna državna oblast, temveč le skupina vladnih uradnikov. V glavnem je bilo preslišano opozorilo Ustavnega sodišča iz konca leta 2020 (odločba št. U-I-474/18), da so državni svet, ustavno sodišče, računsko sodišče in varuh človekovih pravic pomembni samostojni in neodvisni organi, ki jim pripada takšen položaj tudi ko gre za financiranje njihovega delovanja.
V zahtevnih razmerah je pomembna učinkovitost izvršilne oblasti, temu ne oporekam. Vendar pa je napačno prepričanje, ki učinkovitost zamenjuje s hitrostjo sprejemanja odločitev. Učinkovita je tista pravočasna rešitev, ki je ustavnoskladna, ker pride sicer do razveljavitve in z njo povezanega dolgotrajnega popravljanja napak in krivic. Prepričan sem, da se bo to potrdilo tudi v ameriškem primeru, kjer se je predsednik Trump s svojimi izvršilnimi ukazi že znašel sredi nekaj minskih polj, iz katerih ga bo težko rešilo sodstvo, še posebej, če bo še naprej uničeval njegovo avtoriteto in vztrajal pri posegih v takšne pravice kot je domneva nedolžnosti.
V najzahtevnejših trenutkih osamosvajanja so k zmagi prispevali ob učinkovitem vodenju teritorialne obrambe, tudi sporazum vseh parlamentarnih političnih strank, enotnost, dosežena na plebiscitu, pluralna sestava Predsedstva republike, policentričen razvoj ter demokratična skupščinska potrditev odločitve evropske trojke o moratoriju. Čarobni učinek so imela tudi moje protestno sedenje na meji skupaj s predstavniki italijanske levice proti širitvi pooblastil JLA in poznejša zagotovila, da bodo v novi ustavi ostale nedotaknjene pravice italijanske narodne skupnosti. Tudi oborožena divizija ne bi mogla toliko prispevati k stabilnosti na zahodni meji.
Predsedstvo republike je imelo takrat pomembnejšo vlogo, normativno in dejansko, kot jo ima danes predsednica republike. Pred nekaj leti sem verjel, da bo predsednica dobila, ki gre šefu države v parlamentarnem sistemu, na primer pravico imenovati sodnike na predlog sodnega sveta, imenovati ministre na predlog predsednika vlade in pravico zahtevati (predhodno) ustavno presojo sprejetega zakona. Kljub drugačnim obljubam dela opozicije nič od tega ni dobilo ustavne večine v državnem zboru. Zato ni pravi čas, da se omejuje predsednico še pri izvrševanju zelo omejenih pristojnosti. Gre namreč za neposredno izvoljeno funkcijo, primerno, da opozarja državno oblast na ustavne omejitve in predvolilne zaveze ljudstvu kot izvoru državne oblasti.
Trenutno poteka javni spopad med predsednico republike in predsednikom vlade glede tega, kdo bo imenovan za guvernerja slovenske centralne banke. To je bolj na obrobju delitve oblasti, ker oba delujeta v sferi izvršilne oblasti in so zanju glasovali pretežno isti volivci. Toda, če je to vladi všeč ali ne, ima končno besedo pri določanju kandidata predsednica republike, pri imenovanju pa državni zbor. Odlika veljavnega načina imenovanja guvernerja je, da zavezuje k sporazumevanju, saj ne more nihče ukazovati predsednici koga naj predlaga, niti ne more nihče ukazati državnemu zboru, kateri predlog mora podpreti. Sprašujem se, kateri je najpomembnejši razlog zaradi katerega predsednica (ki bi ji bilo nedvomno blizu, da dobimo prvo guvernerko) ni navdušena nad predlogom vlade, medtem ko predsednik vlade šteje za nedržavotvorno vsako nasprotovanje vladnemu in koalicijskemu predlogu. Domnevam, da predsednik vlade vztraja pri svojem predlogu zato, ker gre za kandidatko, ki odlično pozna slovenske finance in tiste, ki danes skrbijo za njih, predsednici republike pa je pomembnejša samostojnost in neodvisnost centralne banke, ki je po ustavi neposredno odgovorna državnemu zboru in ne vladi. Da je tokratno imenovanje guvernerja posebej občutljivo pa vesta oba, kajti začenja se obdobje hudih pritiskov in poskusov podrejanja nacionalne finančne politike evropski, še zlasti ko bo šlo za oboroževanje. V takšnih razmerah ljudje neradi opazujejo boje za osebni prestiž.
Pomembno je upoštevati, da je guverner član odbora guvernerjev evropskih nacionalnih bank, ki njih in njihove arhive ljubosumno varuje Evropska unija, kot se je pokazalo ob preiskovanju reševanja bančne luknje. V prihodnosti bo napetosti med Evropsko unijo in Slovenijo na finančnem področju še več. V takšnih razmerah bi bilo najboljše, če bi imel guverner izrazit občutek za oboje: zagovarjanje slovenske nacionalne politike in za aktivno odpornost do vsakega poskusa podrejanja, doma in v Evropski uniji. Imam pa pomislek proti pozivom, da bi se sporazumevanje moralo dogajati za zaprtimi vrati, ne pred očmi javnosti. Kako bomo v tem primeru navadni smrtniki vedeli, kdo je ravnal državotvorno in kdo je odgovoren za negativne posledice ali zaslužen za srečen konec tega neobičajnega preigravanja.
Članek profesorja Ribičiča je bil 28.3.2025 objavljen tudi v Objektivu časopisa Dnevnik
