Način vladanja

Prispevek dr. Ivana Svetlika je bil 18.6.2022 objavljen v Sobotni prilogi Dela.

Izzivi za doseganje obrata v načinu vladanja so veliki. Ključni problemi so rešljivi le z drugačnim organiziranjem. Nujne spremembe pa lahko uvedejo le zavzeti vodje na ministrstvih in javnih zavodih.

K zmagi Roberta Goloba in njegove stranke na minulih volitvah je veliko prispeval njegov slog nagovarjanja javnosti in medijev, njegove obljube o spoštovanju dostojanstva ljudi in izjave o lastni ponižnosti. Ker je osebni vedenjski slog nekaj zelo stabilnega, lahko verjamemo, da se mu Golob kot predsednik vlade ne bo izneveril. Nekateri so celo pohiteli s komentarji, da je dobro, če bo svoje izkušnje iz vodenja podjetja uporabil tudi pri vodenju države. Spet drugi so bili skeptični, da vodenja države in podjetja ne gre enačiti. Oboji imajo po svoje prav.
Vladanje in vodenje
Vladanje (angl. governance) pomeni določanje ciljev in izbiro sredstev za njihovo uresničevanje, kakor tudi nadziranje doseganja ciljev. Na državni ravni za postavljanje ciljev in njihovo uresničevanje skrbi vlada s svojimi ministrstvi ter njim pripadajočimi agencijami, inšpektorati, skladi in zavodi. Če je politika proces, v katerem skupine z različnimi interesi in pogledi preko parlamentarnih strank pridejo do skupnih in za vse obvezujočih odločitev (zakonov, resolucij, itd.), je vladanje realizacija teh odločitev.
Vladanje je izrazito sistemska zadeva. Država za svoje samo-usmerjanje vzpostavi sistem organov in organizacij ter postopkov, po katerih se ti ravnajo. Izhajajoč iz temeljnih vrednot in ustavnih določil ti organi sprejemajo za državo pomembne strateške dokumente in odločitve. Za razliko od vladanja je vodenje predvsem usmerjanje sodelavcev pri njihovem delu. Za predsednika vlade je to delo s sodelavci v vladnem kabinetu, delo z ministri in z vodji vladnih služb.
Golob bo kot predsednik vlade razmeroma lahko uveljavil svoj stil vodenja, ki ga je oblikoval kot uspešen menedžer. Sodelavci se mu bodo prilagodili, najtežje tisti, ki niso vajeni prevzemati odgovornosti in samostojno odločati. Za uveljavitev novega stila vladanja pa bo moral premagati precej več ovir. Potrebne bodo sistemske spremembe, ki se začenjajo pri usvojitvi nove paradigme vladanja, nadaljujejo s spremembo ustrezne zakonodaje in reorganizacijo vladnih in javnih služb ter končujejo s spremenjenim vedenjem državnih in javnih uslužbencev, kar zahteva največ časa in energije.
Predsedniku vlade bodo v pomoč izkušnje iz strateškega vodenja podjetja. Toda država ni podjetje. Rezultatov njenega delovanja ne ovrednoti le trg, na katerem delujejo podjetja, temveč socialni partnerji, civilno družbene organizacije in državljani na volitvah. Odjemalci njenih storitev se obračajo nanjo na podlagi zakonsko določnih pravic in ne na podlagi razpoložljivega denarja. Zaposleni so umeščeni v sisteme kolektivnih pogodb, zaposlovanja, napredovanja in nagrajevanja državnih in javnih uslužbencev. Med njimi jih je večina, ki so začeli in ostali v državnih in javnih službah ter tako globoko ponotranjili kulturo obstoječe državne birokracije.
Dva načina vladanja
Za razmislek o potrebnem paradigmatskem zasuku v načinu vladanja si oglejmo dva nasprotujoča si modela, ki jih ponazarjata priloženi skici.

Ta slika ima prazen atribut alt; ime datoteke je image.png
Skica 1 prikazuje klasično hierarhično ureditev.

Državni aparat je notranje hierarhično urejen z jasnimi odnosi podrejenosti in nadrejenosti. Enaka razmerja pa so vzpostavljena tudi do njegovih izvajalskih organizacij oziroma zavodov. Državni vrh, ki ga predstavljajo vlada, ministrstva in njim pripadajoče agencije, skladi, inšpektorati, itd. določajo strategije in cilje, kakor tudi sredstva za njihovo uresničevanje vključno z organiziranostjo in postopki dela izvajalskih organizacij. Razmerja med organizacijskimi ravnmi se tako zdijo jasna vključno s porazdelitvijo odgovornosti. S takšno ureditvijo naj bi država vsakemu državljanu oziroma organizaciji zagotavljala po zakonu pripadajoče in enake pravice oziroma storitve.
Takšna ureditev trpi za vsemi slabostmi birokratske organizacije. Vrh si domišlja, da vse ve in sprejema ključne odločitve za vse nižje ravni. Z naraščajočo kompleksnostjo sistemov pa ima vse slabši pregled nad dogajanjem v praksi in razmere na izvajalski ravni vse manj obvladuje. Pomanjkanje informacij in znanja nadomešča z uporabo več formalne moči. Krepijo se težnje po avtoritarnem oblastnem odločanju. Zateka se h kopičenju pravil, ki generirajo še več odstopanj in kršitev ter kličejo po še več nadzora. Vrh oblasti postaja preobremenjen in gasi požare enkrat tu in drugič tam. Za strateško razmišljanje in usmerjanje sistema ima vse manj časa. Na koncu samo še vzdržuje obstoječe stanje.
Organizacije na nižjih ravneh, na primer javni zavodi, imajo več specifičnega znanja. Predvsem pa bolje poznajo nastajajoče probleme in se bolje odzivajo na spremembe v okolju. Vendar jih utesnjuje enotna ureditev, ki jo določa vrh. Kot profesionalci se čutijo dolžne svojim strankam zagotavljati kakovostne storitve. Po eni strani zahtevajo spremembe v sistemu, po drugi pa iščejo obvode, da bi lahko zadovoljili potrebe strank. Zato je poročanje navzgor pogosto prikrojeno. Intenzivnejši nadzor z vrha v smeri spoštovanja pravil in podrobnejšega poročanja pa gre na račun padanja kakovosti storitev in zmanjšanja motivacije za izboljšanje rezultatov. Zavodi, ki naj bi zadovoljevali potrebe državljanov, se vse bolj birokratizirajo in ukvarjajo sami s sabo. Po svoji urejenosti so to državni in ne javni zavodi.

Skica 2 ponazarja paradigmatski obrat v vladanju.

Hierarhični odnosi med državo, njenimi organi in javnimi zavodi (kakor tudi znotraj njih) se spremenijo v odnose prirejenosti, ki omogočajo enakopravno partnersko sodelovanje. To pomeni, da se država z avtonomnimi javnimi zavodi dogovarja o razvojnih ciljih in merilih, po katerih bodo presojali njihovo doseganje. Naloga države je, da zavodom zagotavlja finančne, infrastrukturne in druge pogoje delovanja ter da usklajuje delovanje posameznih področjih v smeri doseganja skupnih državnih ciljev. Avtonomni javni zavodi pa sami vsak na svojem področju uveljavljajo profesionalno doktrino, iščejo najboljše poti za doseganje dogovorjenih ciljev in se prilagajajo na spreminjanje okoliščin. Avtonomija vključuje način njihovega organiziranja, odločanja, vodenja, kadrovanja, neprofitnega upravljanja s sredstvi, razvoja programov, izboljšanja in zagotavljanja kakovosti storitev.
Morda je razlogov za navedeni obrat v vladanju manj v klasičnih državnih službah, kot so vojska, policija in službe, ki morajo vsakemu državljanu pod enakimi pogoji zagotoviti enako z zakonom določeno storitev, kot so matične, davčne, inšpekcijske in druge upravne službe. Prav gotov pa je obrat v paradigmi vladanja nujen v javnih po znanju intenzivnih zavodih, posebej na univerzah, raziskovalnih institutih, na klinikah in v nacionalnih kulturnih ustanovah. Tu in ne v državnem vrhu je koncentrirano relevantno znanje za obvladovanje problemov in izboljšanje kakovosti storitev. In le s primerno avtonomijo, ki jo ti zavodi potrebujejo, bo v njih nakopičeno znanje tudi zares izkoriščeno.
Ali bo Golob vzletel?
Kako blizu je katero od področji javne uprave prvemu ali drugemu modelu vladanja je stvar posebne analize. V splošnem pa še vedno prevladuje paradigma pred-moderne hierarhične ureditve. Karierne izkušnje, ki jih ima predsednik vlade Golob nas navdajajo z upanjem, da bo skupaj z ekipo ministrov in sekretarjev, rečeno v prispodobi, vzletel nad prebiranje zrnja iz peska, ki ga mu bodo sipali na delovno mizo in bo s celostne strateške perspektive uveljavil drugačen pristop k vladanju.
Izzivi za doseganje obrata v načinu vladanja so veliki. Prvič zato, ker bo treba hkrati z uvajanjem sprememb v vladanju reševati tudi številne druge doslej nakopičene probleme in bo zato obremenitev osebja dvojna. Toda čim prej bo prišlo do spoznanja, da so ključni problemi, na primer v zdravstvu, kulturi in visokem šolstvu, rešljivi le z drugačnim organiziranjem in ne s popravljanjem obstoječe ureditve, tem lažje bo.
Drugi izziv predstavlja sistemska zakonodaja, ki ureja javni sektor. Izvor številnih težav je v Zakonu o zavodih, ki se v zadnjih tridesetih letih ni bistveno spreminjal. Predstavlja železno srajco, ki utesnjuje tako vrtce kot univerze in inštitute, tako zdravstvene domove kot klinike, tako socialne zavode kot ustanove na področju kulture. Njemu so prirejeni vsi področni zakoni, kakor tudi posebna zakonodaja, ki ureja financiranje, plače, zaposlovanje, napredovanje in nadzor javnega sektorja. Pisanje vseh navedenih zakonov na novo predstavlja izjemen zalogaj. Morda je najboljša rešitev pripraviti nov zakon o zavodih, ki podeli večjo organizacijsko, kadrovsko, finančno in programsko avtonomijo in odgovornost posameznim področjem in hkrati razveljavi odvečna določila v področnih in posebnih zakonih, ki sedaj to avtonomijo omejujejo.
Za uveljavitev navedenih sprememb bi potrebovali zavzete vodje ne le na ministrstvih, temveč tudi v javnih zavodih. Zanje bi morali organizirati usposabljanja in podporo svetovalcev pri uvajanju sprememb. V tem procesu je treba pričakovati odpore tistih organizacij, katerih predstavniki se sedaj neposredno pogajajo z vlado oziroma ministri in bi spremembe dojemali kot izgubo statusa, saj bi se torišče njihovega dogovarjanja preneslo na raven posameznih zavodov. Zato je pomembno, da predstavniki delodajalcev, sindikatov, študentov in drugih uporabnikov storitev javnih zavodov ostanejo vključeni v dogovarjanje o strateških ciljih posameznih področij na nacionalni ravni.
Novi način vladanja pa mora vzpostaviti tudi mehanizme trajne komunikacije, prevajanja interesov in preverjanja predlogov odločitev s civilno družbenimi organizacijami. Zaradi pomanjkanja povezav z njimi se krepi občutek odtujenosti oblasti od ljudi. Zakaj ne bi predloge odločitev, ki imajo pomembne posledice za prebivalstvo in o njih ni soglasja v državnem zboru in morda niti v koaliciji preverili med prebivalstvom z e-referendumi in s podobnimi metodami? Zakaj ne bi predsednik vlade pol dneva na mesec namenil glasu ljudstva? Na podlagi vnaprej poslanih predlogov in vprašanj bi mu ustrezne službe lahko pripravile podlago za pogovore s predstavniki različnih organizacij in državljani o problemih, ki jih težijo in o njihovih predlogih za spremembe. Če bi se predsedniku vlade s to prakso pridružili še ministri, bi bila vlada lahko letno v neposrednem stiku z več tisoč državljani. To bi bila dobra zamenjava za čivkajočo demokracijo in čivkajoče vladanje.
Prof. dr. Ivan Svetlik

Dodaj odgovor

Vaš e-naslov ne bo objavljen.